实务中，签订的各类文件，如工程进度确认单、会议纪要、结算协议、补充协议等，是否能作为工程款的结算依据？制作这些文件作为工程款的结算依据时，应注意什么?
笔者尝试以(2021)津03民终6871号民事判决书等为例，以期为施工单位应对结算纠纷提供思路和建议。
工程价款是建设工程施工合同的核心内容，工程结算引发的纠纷是建设工程施工合同纠纷案件中最为常见的。发包人与承包人按照合同约定的计价标准或计价方法、约定的时间、金额和支付条件支付工程价款，是发包人的主要义务也是承包人的主要权利。
案情简介
2016年4月15日，中铁五局（承包人）与一汽大众（发包人）签订了《协议书》，约定将一汽大众华北生产基地主机厂场地处理项目（第一批）-施工4标段发包给中铁五局进行施工，工期自2016年4月13日至2016年6月15日，工程价款36893062元，合同专用条款47.8条工程款（进度款支付）支付的方式和时间“47.8.1工程月进度付款按工程进行过程每月进度统计的75%支付；进度付款应满足以下条件：（一）当月工程质量应符合质量标准；（二）完成当月工程进度计划；（三）业内资料同步。47.8.2工程设计变更及现场签证根据合同约定的计价原则结束后进行结算并进行支付；47.8.3工程竣工备案验收合格后支付到工程总造价的75%；47.8.4工程结算后，发包人于2个月内支付至工程结算价的95%；47.8.5工程保修期两年后并完成结算审计，支付到工程结算造价的100%”；47.20条约定“工程结算价以开发区审计局出具的结算价作为本工程的结算依据，结算时间以开发区审计局结算时间为准。” 后中铁五局进行了施工；
2016年8月19日，由施工单位、监理单位、项目管理单位、建设单位签字盖章的工程进度量确认单显示累计完成投资额35223462元；
2016年12月完工并交付一汽大众；
2017年1月22日至2019年3月13日，一汽大众共计支付中铁五局工程款24960000元；
2021年4月12日中铁五局以一汽大众恶意拖延结算，严重损害了施工单位中铁五局的权益，请求一汽大众向中铁五局支付工程本金。
法院观点
1、一审法院认为，中铁五局、一汽大众之间签订的建设工程施工合同系双方当事人真实意思表示，且不违反法律法规规定，应合法有效，双方应按合同约定和法律规定享有权利并履行义务。双方在合同中约定了付款进度，涉案工程虽未经审计部门审计完毕，但一汽大众至今仍未完成审计，一定程度上损害了中铁五局的合法权益，
中铁五局提交的工程进度量确认单视为双方对工程进行了结算，根据合同约定工程结算后，发包人于2个月内支付至工程结算价的95%，故一审法院支持中铁五局工程款8502288.9元（35223462元×0.95-24960000元）。
2、二审法院认为，本案为建设工程施工合同纠纷。中铁五局和一汽大众之间签订的协议书中，对工程付款具有明确约定：“工程结算后，发包人于2个月内支付至工程结算价的95%”，一汽大众抗辩认为工程结算时间应以审计局最终结算作为“结算时间”，但是一汽大众负有提交审计的义务，造成审计一直没有结果不能归责于中铁五局，
而且2016年8月19日由施工单位、监理单位、项目管理单位、建设单位签字盖章的工程进度量确认单显示中铁五局累计完成35223462元。一审法院以双方均无异议的完成额结合协议书的约定，支持一汽大众先支付工程结算价的95%工程款8502288.9元（35223462元×0.95-24960000元），符合合同约定及法律规定，剩余5%工程价款双方在审计结果后再行协商解决，并不损害双方当事人权益，并无不当，本院予以维持。
法律依据
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称“施工合同司法解释（一）”）第二十九条规定：“当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许”。
裁判规则分析及建议
1、本案确认了双方约定以审计局出具的结算价为结算依据，一方以审计部门尚未完成审计为由拖延支付，承包人提交的工程进度量确认单视为双方对工程进行了结算，即工程进度确认单可作为结算依据的裁判规则。《施工合同司法解释（一）》第二十九条规定说明双方应当遵守诚实信用原则，对已经认可的结算方式、结算金额应当履行。
关于工程进度量确认单视为双方对工程进行了结算，法院主要判断是否反映了当事人的真实意思表示，如果确认单内容真实，当事人也没有提出相反证据证明自己的主张，应认可确认单确认的内容。本案中，由施工单位、监理单位、项目管理单位、建设单位签字盖章的工程进度量确认单显示中铁五局累计完成工程进度量，结合合同相关约定，视为双方对工程进行了结算。
2、司法实践中，签订的其他文件能作为工程款的结算依据的案例及规则如下：
① 会议纪要
【案例1】 （2019）最高法民终1571号：青海万象铝镁有限公司、河南第一火电建设有限公司建设工程施工合同纠纷案
【裁判规则】 诉讼中，双方已经通过会议纪要的形式进行了结算，应以会议纪要作为依据结算工程价款，当事人的主张与事实及双方结算的意思表示不符的，不予支持。
最高人民法院认为，第一，案涉项目停工后双方同意解除合同，并以两份《会议纪要》进行结算，第二份《会议纪要》还写明“双方以本结算价款为依据办理相应结算手续”，说明双方已就由发包人支付设备款达成合意；…
本条裁判规则分析及建议：双方通过《会议纪要》的形式对工程款结算进行约定，《会议纪要》可认定为结算协议。双方达成的结算协议是双方真实的意思表示，具有法律效力，双方应按照协议的内容结算工程价款。《施工合同司法解释（一）》第二十九条规定强调的是诉讼前，因为当事人多数是在诉讼前才能够友好协商达成协议，但实际中也存在诉讼过程中，承发包方就工程款结算达成协议的情况。因此，诉讼中达成的结算协议也应有效。
② 结算协议
【案例2】（2019）最高法民终269号：天津中兴国际投资有限公司、北京中铁大都工程有限公司建设工程施工合同纠纷案
【裁判规则】中标合同和非中标合同均无效，双方当事人在大部分工程完工后签订关于合同结算、工期等事项的协议，该协议是双方对合同履行情况进行确认的协议，其效力应予保护，可作为确定工程价款的依据。
最高人民法院认为，因《备案合同》《施工框架协议》均无效，关于工程价款的结算，应根据当事人真实意思、实际履行的合同作为结算依据。从《备案合同》和《施工框架协议》关于造价的约定可以看出,案涉工程合同价款采用固定价格方式计价，是双方的真实意思。2015年签订的《框架协议补充协议》是双方就合同结算、施工范围及其节点等事项达成的补充约定。双方在大部分工程完工后对合同总价款进一步予以确定，符合《备案合同》《施工框架协议》中双方对合同价款计价的相关约定。一审法院将《框架协议补充协议》中的合同总价作为认定工程价款的依据正确。
本条裁判规则分析及建议：《施工合同司法解释（一）》第二十九条所指的协议，一般是发包人与承包人为了解决双方因履行施工合同而产生的权利义务责任，而达成的结算协议。这类协议除了对工程价款进行结算，通常还包括工期责任、赔偿损失等内容，是“一揽子”解决协议。本案中，双方签订的《框架协议补充协议》，就是在工程基本完工时，对承包人已完成的全部工程造价进行确定，同时明确了已经施工的范围、工程款的支付方式、工期违约责任等与结算有关的细节问题，应当属于上述司法解释中的结算协议，该协议的效力应受到法律保护，其内容对双方当事人有约束力。
法院认可承发包双方签订的结算协议并不以建设工程施工合同有效为前提。因为结算协议虽然与施工合同有关联，但往往是因施工中出现了设计变更、工程范围发生变化等情况，适用原来的施工合同不能解决新的情况，双方为了解决争议问题签订了结算协议，结算协议不会严格遵循原来的合同内容，是独立的协议。协议符合当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定的，协议有效，不受建设工程施工合同效力的影响。
③ 补充协议
【案例3】（2019）最高法民终354号：南通四建集团有限公司、新疆维吾尔自治区煤田灭火工程局建设工程施工合同纠纷案
【裁判规则】 施工合同及补充协议均无效，但工程竣工验收合格,承包人请求支付工程价款的，应予支持。因补充协议约定的工程计价方式更符合工程实际情况,为双方当事人的真实意思表示，应以补充协议作为工程价款结算依据。
最高人民法院认为，在招投标过程中，由于承发包双方就投标方案进行了实质性协商，中标无效，因此《施工合同》和《补充协议》无效。《施工合同》约定采用可调价格合同《补充协议》约定本项目的所有施工内容最终竣工决算按实际工作量进行结算，取费按工程所在类别计取，同时约定，本协议书外其他合同、协议与本协议不一致的，均以本协议书为准。据此，一审判决以《补充协议》进行决算，法律和合同依据充分。
本条裁判规则分析及建议：根据《施工合同司法解释(一)》第二十四条，当事人就同一工程签订的数份施工合同均无效，但工程质量合格的，一方当事人请求参照实际履行的合同关于工程价款的约定折价补偿承包人的，人民法院应予支持。本案中，双方签订的两份合同均无效，且约定的合同计价方式不同，但根据双方往来函件可知，项目招标时招标价低于施工成本，双方约定施工后另行签订协议确定结算方式。因此,后签订的《补充协议》更能体现双方的真实意思表示，是双方实际履行的合同,应将《补充协议》作为结算工程价款的依据。
适用本条规则，主要是通过施工过程中承包人、发包人、监理人的往来签证、会议纪要、通知、函件、工程款收支凭证等材料，对比几份施工合同之间的区别，综合判断双方的真实意思表示，推断当事人实际履行的是哪份合同。施工合同约定不同的地方主要表现在施工范围不同、建设工期不同、质量标准不同、工程价款约定不同。如果数份合同无法判断哪份是实际履行的，则推定最后签订的是符合当事人最新意思表示的合同，参照最后签订的合同结算工程价款。因此，承包人应妥善保存往来签证、会议纪要、通知、函件、工程款收支凭证等材料。
3、司法实践中，相关文件不能作为结算依据的案例如下：
④ 工程费汇总
【案例4】 (2021)最高法民终619号：中核华泰建设有限公司、贵州华恺置地有限公司等建设工程施工合同纠纷案
【裁判规则】 双方均先表示结算价款以鉴定为准，后一方又以《工程费汇总》认定本案结算价款，该《工程费汇总》系申请拨付进度款的审核汇总，依双方《施工合同》约定亦不应作为结算依据。
最高人民法院认为：首先，原审中，华泰公司、华恺公司均表示本案工程造价应以鉴定为准，华泰公司向原审法院提交了鉴定申请。后原审法院委托展创公司就华泰公司施工工程的造价进行鉴定，展创公司依据双方当事人主张，按《施工合同》约定的计价标准鉴定。展创公司作出《鉴定意见》后，双方当事人对该《鉴定意见》进行了质证，展创公司亦出庭接受了质询，并根据双方提出的异议，作出了修正意见。因此展创公司对案涉工程造价的鉴定程序符合法律规定。其次，《工程费汇总》落款日期为2019年8月26日，该时原审法院已依华泰公司申请委托展创公司对本案工程造价开展鉴定，在展创公司作出《鉴定意见》并由原审法院组织双方当事人对该《鉴定意见》质证时，华泰公司又提出应按《工程费汇总》项下金额认定本案工程造价，其行为违反“禁反言”原则。并且，《工程费汇总》上仅有自然人签名，未加盖建设单位和施工单位公盖，而签名人是否具有办理本案工程款结算的权限，能否代表建设单位、施工单位核算工程款，华泰公司均未提交充分证据证明。
此外，根据《施工合同》第15条约定，每期申报的工程量报告不作为结算依据，只作进度款的支付依据。该《工程费汇总》系申请拨付进度款的审核汇总，依双方《施工合同》约定亦不应作为结算依据。因此，原审判决依据上述《鉴定意见》而非《工程费汇总》确定本案工程款。
本条裁判规则分析及建议：《工程费汇总》该文件要作为结算依据，首先形式上须加盖建设单位和施工单位公章；其次，即使是自然人签名也应确认是否有办理本案工程款结算的权限，是否能够代表建设单位、施工单位核算工程款；最后但也最重要的一点，承包人须明确《施工合同》是否有对《工程费汇总》等文件用途是否作出明确约定，是否提示能否作为结算依据。
⑤ 分包单位的会议纪要
【案例5】 (2021)最高法民终985号：大庆龙安建筑安装有限公司、大庆建筑安装集团有限责任公司等建设工程施工合同纠纷案
【裁判规则】总承包合同项下的“会议纪要”，是指为履行总承包合同，在出现约定的工程量存在偏差、工程变更等情形时，由双方通过会议纪要等方式对工程款进行调整的方式。与各分包单位的“会议纪要”不可改变总承包合同约定结算方式。
最高人民法院认为，龙安建筑公司主张的依据定额计价方式鉴定缺乏依据。龙安建筑公司之所以主张依据定额计价方式进行鉴定，主要是基于001号会议纪要有关“各分包单位与龙安公司签订施工分包合同，龙凤区城投公司认可并作为施工合同补充协议执行”的约定，认为其已经对总承包合同中的工程款计价方式进行了变更，故龙凤城投公司应当按照定额计价方式结算工程款。但001号会议纪要主要是为了解决龙安建筑公司与各分包单位间的工程结算问题，至于龙安建筑公司与龙凤城投公司之间的权利义务关系，
仍然要参照总承包合同的约定来确定，毕竟总承包合同是经过法定的招标投标程序签订的。而且总承包合同项下的“会议纪要”，是指龙凤城投公司与建安集团为履行总承包合同，在出现约定的工程量存在偏差、工程变更等情形时，才由双方通过会议纪要等方式对工程款进行调整。而001号会议纪要主要约束的是龙安建筑公司与各分包单位之间的权利义务关系，且签订时并不存在因工程量存在偏差、工程变更等需要调整价款的情形。可见，001号会议纪要与总承包合同中所指的“会议纪要”并不相同。如果将001号会议纪要视为总承包合同所谓的“会议纪要”，就可能会出现以会议纪要、补充协议等方式随意调整、变更中标合同的乱象。就此而言，龙安建筑公司有关总承包合同约定的计价方式已经发生变更的主张缺乏事实依据。
本条裁判规则分析及建议：承包人若选择会议纪要的方式调整工程价款结算，要在总承包合同项下，出现约定的工程量存在偏差、工程变更等情形时，才由双方通过会议纪要等方式对工程款或结算方式进行调整。若为了约束与各分包单位的之间权利义务关系，且签订时不存在工程量存在偏差、工程变更等需要调整价款的情形而形成的会议纪要则不能随意改变总承包合同的结算方式，否则会出现以会议纪要、补充协议等方式随意调整、变更中标合同的乱象，而不被法院所支持。