《审理行政协议案件若干问题的规定》解释的基本原则及主要内容

一、行政协议解释的起草过程

行政协议是新时代中国特色社会主义市场经济不断发展的必然产物，是现代行政管理活动发生重大变革的重要体现，是公众社会治理参与权和公共资源分享权的必然结果，是现代社会服务行政、给付行政等发展理念的具体体现。行政机关通过与公民、法人或者其他组织协商签订的协议，一方面充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，让一切生产要素在公开、公平、公正的程序中竞争，另一方面能够更好发挥政府的职能作用，让社会资本潜力充分释放，更好地实现行政管理和公共服务目标。对于行政协议，中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》突出强调了要“完善政府守信践诺机制”“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”。人民法院通过对行政协议案件的审理，有助于推动政府“放管服”改革，有助于加快政府职能转变，有助于创新行政管理方式，有助于改善营商环境，有助于推动社会主义市场经济更有效率、更加公平、更可持续发展，有助于推进法治政府和服务型政府，有助于国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，并自2015年5月1日起施行。修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，并明确规定了行政协议案件的裁判方式。2015年4月20日，最高人民法院审判委员会第1648次会议通过了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，该司法解释中用6个条文，就行政协议案件审理的相关内容作了进一步明确。这一司法解释对于正确理解和适用新修改的行政诉讼法，特别是正确审理行政协议案件起到了积极的推动作用。

但是，上述司法解释是为了配合修改后的行政诉讼法的实施制定的，就涉及行政协议案件的主要问题作了规定，还远远不能满足司法实践的需要。由于行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。考虑到行政协议案件的审理与一般行政行为案件的审理规则不同，需要通过司法解释作出比较详细和科学的规定，从2016年开始，最高人民法院正式启动行政协议司法解释的起草工作。在起草过程中，我们根据行政诉讼法的规定，以2015年《适用解释》规定的行政协议内容为基础，开展了多形式、多层次的调研。在起草过程中，为了确保司法解释的质量，我们广泛征求和听取了全国人大法工委、司法部、最高人民检察院、中华全国律师协会和中国法学会行政法学研究会的意见建议；为了确保司法解释切合行政管理实际，征求了国家发改委、财政部、原国土资源部、住建部、国家卫计委、教育部等30余个部委的意见建议；为了确保司法解释满足司法实践需要，我们先后在浙江、陕西、北京、南京、上海、沈阳等地开展了十余次调研活动，听取了各高级法院的意见，特别是深入听取了部分中、基层人民法院一线法官的意见建议；为了确保司法解释符合行政协议基本理论，我们多次听取民法学界和行政法学专家教授的意见建议。从征求意见的范围来看，本次司法解释征求意见是行政审判领域范围最广的一次。

在充分沟通和讨论的基础上，经过近三年的广泛深入调研，实务界和法学界有关行政协议的共识越来越多，在归纳、总结和研究分析各种意见的基础上，前后形成了司法解释稿共计24稿。经过多次修改，最终形成行政协议司法解释送审稿，并由最高人民法院审判委员会讨论通过。

二、起草行政协议司法解释的基本原则

在起草司法解释的过程中，始终坚持了以下基本原则：

一是，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想。在起草过程中，我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终把贯彻落实党的十八大、十九大精神摆在突出位置。特别是，认真落实人民主体地位，践行全心全意为人民服务根本宗旨，切实保障人民群众在土地房屋征收征用补偿等行政协议案件的合法权益，为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法救济，不断满足人民群众日益增长的多元司法需求。同时，始终把贯彻落实行政诉讼法的最新规定放在重要位置，监督促进行政机关在订立、履行、变更、终止行政协议中行使行政优益权的行为，扎紧行政权力规范运行的“制度笼子”，大力推进社会主义法治政府建设。

二是，始终坚持以推动建立完善政府践信守诺机制为重要目标。中央多次提出要完善政府守信践诺机制。政府守信践诺机制是社会诚信建设的重要基石。司法解释着眼于加强政府诚信建设，确保行政机关按照行政协议约定，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，确保行政机关认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同；确保因以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任；确保因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿，推动责任政府、诚信政府建设落到实处。

三是，始终坚持以强化产权保护为根本目标。完善产权保护制度是坚持和完善社会主义基本经济制度、完善社会主义市场经济的内在要求。中央明确提出要“完善产权保护制度”。司法解释根据行政诉讼法的规定，切实保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护；严格把握政府解除行政协议的条件，确保政府依法依约履行协议义务；明确因行政机关违约的充分赔偿和因国家利益需要的充分补偿原则，确保行政协议案件中当事人产权利益得到有力保护。

四是，始终坚持以保障民营经济和社会资本合作方的合法权益为重要职责。民营经济是推动社会主义市场经济发展的重要力量，是推进供给侧结构性改革、推动高质量发展、建设现代化经济体系的重要主体。司法解释明确了矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议、符合本解释规定的政府与社会资本合作协议属于行政协议，将这类协议纳入行政诉讼规制的范畴；明确了参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动的市场主体的行政诉讼原告资格；等等。通过这些规定，推动实现平等保护产权，努力营造公平的竞争环境，切实保障民营企业和社会资本合作方的合法权益。

五是，始终坚持以优化营商环境为重要使命。优化营商环境是不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系、推动高质量发展的重要机制条件。中央高度重视优化营商环境工作。司法解释坚持依照行政诉讼法的规定，结合国务院《优化营商环境条例》等规定，对被诉行政行为进行合法性审查，对政府违约行为进行合约性审查，监督政府诚实守信，确保“放管服”改革的顺利推进，营造鼓励民营经济和社会资本创业、创新的土壤，为经济发展培育稳健持久的内生增长动力。

三、行政协议司法解释的主要内容

行政协议司法解释全文共29条。主要规定了以下几个方面的内容：

（一）明确行政协议的定义和范围，切实保障行政协议当事人的合法权益

——明确了行政协议的内涵。司法解释第1条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据这一规定，行政协议包括四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。通过对行政协议内涵的规定，明确行政协议与民事合同之间的区别。

——明确规定了行政协议的范围。行政诉讼法规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围。司法解释对除上述两类协议之外的类型进行了列举。主要包括：矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合司法解释规定的政府与社会资本合作协议等等。通过对国有自然资源使用权出让协议的审理，将有效解决过去一段时间，国有自然资源领域政府不履约、不监管、权力寻租等乱象，确保国有资产等国家利益得到有力保护；通过对政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，将有力保障城市低收入群体的“房子是用来住的”合法权益；通过对政府与社会资本合作协议的审理，将有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感，有利于营造公平竞争环境，有利于非公有制经济健康发展。

——明确排除了行政机关的内部协议、人事协议。为了准确把握行政协议的范围，司法解释进一步规定，对于行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，不符合行政协议的基本要素，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

（二）明确行政协议诉讼主体资格，保障当事人诉讼权利

——明确了行政协议诉讼原告资格。行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益，往往涉及行政管理目标的实现。因此，在行政协议订立过程中，需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则。行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。司法解释根据行政诉讼法的规定，规定了行政协议中的利害关系人的原告资格，不局限于民事合同的相对性原则。为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益，规定了公平竞争权人的原告资格；为了保障被征收、征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益，规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。

——明确了行政机关的被告资格。基于行政协议诉讼“民告官”的定位，司法解释规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

（三）坚持行政协议诉讼的全面管辖原则，确保案件公正审理

行政协议诉讼既包括了行政机关行使行政优益权的行政行为诉讼，也包括了行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的违约诉讼。司法解释针对不同的诉讼请求，确立了不同的审理规则。

——明确行政协议诉讼种类。为了便于当事人提起行政协议诉讼，司法解释根据行政诉讼法的规定，明确了行政协议诉讼的具体种类，主要包括：请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿；等等，基本上包括了所有的行政协议类型，确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现。

——明确不同诉讼类型的举证责任。司法解释根据当事人的不同诉求，结合行政机关在行政协议中的地位，区别情况规定了举证责任。被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任；原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。

（四）坚持对行政机关行使优益权行为的合法性审查，确保行政机关“法无授权不可为”原则落实

——明确对行政优益权行为的合法性审查。司法解释坚持对被诉行政行为合法性进行审查，明确规定，人民法院审理行政协议案件，应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查，不受原告诉讼请求的限制。

——明确对行政优益权行为的裁判方式。针对行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为，司法解释规定了不同的裁判方式：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿；被告行使行政优益权的行为违法的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；被告行使行政优益权的行政行为违法，人民法院可以判决继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

——明确行政机关依法行使行政职权造成损害的补偿。对于合法的行政行为造成损害的，行政机关应当依法补偿。司法解释规定，被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。

（五）依法确认行政协议的效力，确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡

——明确行政协议无效情形。司法解释结合行政协议的特点，结合行政诉讼法关于无效行政行为的规定，对行政协议无效的情形作了明确。行政协议存在重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

——明确行政协议效力待定情形。司法解释规定，法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确定该协议不发生效力；行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

——明确行政协议可撤销情形。司法解释参照合同法等民事法律规范的规定，规定了行政协议可撤销的情形。司法解释规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

——明确行政协议解除情形。司法解释规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

（六）坚持行政协议充分赔偿原则，确保行政协议当事人实体权益实现

——明确了行政协议的给付判决。为了确保行政协议当事人实际权益，回应当事人实质诉求，司法解释规定了具体给付判决。司法解释规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依法判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

——明确了行政协议违约责任。行政机关违约的，应当充分赔偿当事人的实际损失。司法解释规定，原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议义务，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。

——明确了行政协议案件中的诉讼类型转换。行政协议诉讼是公法诉讼，具有维护国家利益和社会公共利益的客观诉讼性质。司法解释规定，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

（七）规范行政协议案件的强制执行，确保国家利益、社会公共利益及时实现

基于行政协议诉讼“民告官”的定位，行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的，可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定，向人民法院申请强制执行。主要包括两种情形：

——以行政机关作出的履行协议决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。如果行政协议的行政相对人未按照协议履行，行政机关可以作出相应的履行协议行政决定。如果相对人未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以将该行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。

——以行政机关作出的处理决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。如果法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，行政机关可以对不履行协议的行政相对人作出处理决定。如果行政机关依法作出行政决定后，行政相对人未申请行政复议或者其他行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

需要明确的是，人民法院审理行政协议案件，一般遵循实体从旧，程序从新原则，对于2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释；当时的法律、行政法规及司法解释没有规定的，可以适用行政诉讼法和本司法解释。

下一步，人民法院将进一步贯彻党中央的各项部署和要求，严格按照行政诉讼法的规定，公正审理好行政协议案件这一新类型案件，进一步推进诚信政府法治政府建设，进一步推进政府治理能力现代化，进一步强化产权保护力度，让人民群众在每一起行政案件中感受到公平正义！

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已于2019年11月12日由最高人民法院审判委员会第1781次会议通过，现予公布，自2020年1月1日起施行。